如何把握政府采购法规中的几个“重新”
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近日，某地一政府采购项目按规定委托集中采购机构采用公开招标方式代理采购后，在结果公示期间内被质疑，后经组织原评标委员会进行复核，发现原评审出现重大失误，评审结果也大相径庭，对此，是否重新评审，还是废标后重新开展采购活动，发生了争议。
目前，在业界确实存在对重新评审、重新开展采购活动、重新组建评标委员会、原评标委员会的复核等组织评审形式理解不一问题，造成采购活动难以正常、依法开展，笔者就自己的理解谈一点看法。
一、重新评审
所谓重新评审，是指评标委员会、谈判小组、磋商小组和询价小组成员签署了评审报告，评审活动完成后，原评标委员会、谈判小组、磋商小组和询价小组成员对自己评审意见的重新检查的行为。
（一）重新评审的法律规定
在《政府采购法》中没有有关“重新评审”的规定及条款。“重新评审”一词最早出现在《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中，即：“评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审，但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高、畸低的情形除外”。
政府采购法规第一次提及“重新评审”是《政府采购法实施条例》第44条，即：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。
（二）重新评审的前提条件
国务院财政部门规定的可以重新评审的情形是什么或有哪些呢？
《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令74号）第21条规定：除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。
即将于10月1日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）第64条规定：评标结果汇总完成后，除下列情形外，任何人不得修改评标结果，一是分值汇总计算错误的；二是分项评分超出评分标准范围的；三是评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；四是经评标委员会认定评分畸高、畸低的。评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载；评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。
投标人对第64条第一款情形提出质疑的，采购人或者采购代理机构可以组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，应当书面报告本级财政部门。
也就是说，只有在上述两种情形下才能进行重新评审。
（三）重新评审的要求
对于重新评审，采购人或采购代理机构应按《政府采购法实施条例》第44条的规定执行，即：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。
这里强调的是“书面报告”。至于对“书面报告”的处理，财政部门按《国家行政机关公文处理办法》规定处理，并不需要审批、审核等。
对于采用招标或竞争性磋商方式的，采购人或采购代理机构应当组织原评标委员会或磋商小组，按照招标、磋商文件中载明的评审办法和标准，对原评审意见中资格性检查资格性检查是否正确，分值汇总和政策功能价格计算是否有误、分项评分是否超出评分标准范围、客观分评分是否一致、是否存在评分畸高畸低现象进行重新评审等。
对于采用竞争性谈判或者询价采购方式的，采购人或采购代理机构应当组织原谈判小组或者询价小组，按竞争性谈判或询价通知书中载明的评审办法和标准，对原评审意见中的资格审查认定和政策功能价格计算进行审查。
经重新评审认定原评审报告中存在错误的应当毫无理由地纠正错误。因重新评审导致改变中标、成交结果的，采购人或采购代理机构应当书面报告本级政府采购监管部门。如因在质疑或投诉中发现确实存在评审错误的，并影响中标、成交结果的，应当将相关情况报政府采购监管部门备案；其他事项的错误造成改变原中标、成交结果的应当报请同级政府采购监管部门认定原中标、成交结果无效。
（四）对违规重新评审行为的处罚
对于违规进行重新评审的行为，87号令第78条规定：由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。
二、重新开展采购活动
所谓重新开展采购活动，是指一个采购项目的采购活动失败或其他原因使其采购活动无法按正常的程序进行，该采购项目需要从头再开始采购活动的行为。
（一）重新开展采购活动的法规规定
在我国《政府采购法》中没有关于“重新开展采购活动”的相关规定，如果说有的话，也只是《政府采购法》第37条有类似的规定，即：废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标。而该规定用的是“重新组织”。
最早的类似规定是《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）第6项中的要求，即：评审工作规则实质性改变采购文件载明的评审方法或评审标准的，以及评审人员未按照采购文件载明的评审方法、评审标准进行评审的，财政部门应当认定采购无效，责令重新开展采购活动，并视情况给予采购人、采购代理机构或相关评审人员警告或通报批评；情节严重的，应当取消相关评审人员资格并在财政部指定媒体上公告。
《财政部关于进一步规定政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）第4项中也有要求，即：评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行，或者采购文件内容违反国家有关规定的，要停止评审工作并向采购人或采购代理机构书面说明情况，采购人或采购代理机构应当修改采购文件后重新组织采购活动。
较为规范的规定是《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令74号）和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），当非招标采购方式在终止后（除采购任务取消外），重新开展采购活动。
《政府采购法实施条例》则是分别在第49条、第71条规定了重新开展采购活动的情形。
《政府采购供应商投诉处理办法》第19条也有关于重新开展采购活动的规定。
（二）重新开展采购活动的前提条件
一个采购项目的采购活动是否决定从头开始，要具体情况具体分析，目前法规分别规定在如下情形时，应重新开展采购活动。
一是当采购活动“终止”后（非采购任务取消），应重新开展采购活动。二是中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同的，也可以重新组织采购活动。三是采购活动中有违法行为影响或者可能影响中标、成交结果的，未确定中标或者成交供应商的，“终止”本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，可重新开展政府采购活动。政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，可重新开展政府采购活动。
对于拒绝签订政府采购合同的成交供应商不得参加对该项目重新开展的采购活动。
按笔者的理解，还有两种情形是可以重新开展采购活动的。也就是新出台的87号令第43条和第65条规定的情形，即“公开招标数额标准以上的采购项目，投标截止后投标人不足3家或者通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的，除采购任务取消情形外，招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的，采购人、采购代理机构改正后依法重新招标”和“评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行，或者招标文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评标工作，与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。采购人或者采购代理机构确认后，应当修改招标文件，重新组织采购活动”。
以上两处分别用“重新招标”和“重新组织采购活动”，虽然在汉语中“重新开展”和“重新组织”是有一定的区别，“开展”有“发起或开始”之意；“组织”有“安排或构成”之意，但如果不是制度设计者的“疏忽”，要“咬文嚼字”的话，“重新开展采购活动”是指从头开始，而“重新组织采购活动”是指因停顿而重新开启。而从87号令第65条规定的目的来看，并非是因停顿而重启之意，还是“重新开展采购活动”的意思。
（三）重新开展采购活动的要求
采购人或采购代理机构是否要重新开展采购活动，应具体情况具体分析。就目前已出台的法规来看，没有规定重新开展采购活动需要政府采购监管部门审批、审核。只是《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令74号）第21条规定：采购人、采购代理机构发现谈判小组、询价小组未按照采购文件规定的评定成交的标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。
但如果重新开展采购活动时，需要变更采购方式，特别是达到公开招标限额标准的采购项目变更为非招标采购方式的，按《政府采购非招标采购方式管理办法》第4条规定执行，即：达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。未达到公开招标限额标准的，需要变更采购方式的，由采购人报主管预算单位同意后进行。
三、重新组建评标委员会
所谓重新组建评标委员会，是指一个采购项目组建的原评标委员会（包括谈判小组、磋商小组、询价小组，下同）不能依法履行评审职责时，重新再依法组成新的评标委员会开展评审活动的行为。
（一）重新组建评标委员会的法规规定
在我国《政府采购法》和《政府采购法实施条例》中没有相关重新组建评标委员会的法规规定。
最早作出重新组建评标委员会规定的是2016年重新修改后的《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2017〕198号），该管理办法第17条规定：出现评审专家缺席、回避等情形导致评审现场专家数量不符合规定的,采购人或者采购代理机构应当及时补抽评审专家,或者经采购人主管预算单位同意自行选定补足评审专家。无法及时补足评审专家的,采购人或者采购代理机构应当立即停止评审工作,妥善保存采购文件,依法重新组建评标委员会、谈判小组、询价小组、磋商小组进行评审。
而修改后的87号令也在第49条和第67条分别对重新组建评标委员会进行了规定。即：无法及时补足评标委员会成员的，采购人或者采购代理机构应当停止评标活动，封存所有投标文件和开标、评标资料，依法重新组建评标委员会进行评标。原评标委员会所作出的评标意见无效。采购人或者采购代理机构应当将变更、重新组建评标委员会的情况予以记录，并随采购文件一并存档。评标委员会或者其成员存在违法违规情形导致评标结果无效的，采购人、采购代理机构可以重新组建评标委员会进行评标，并书面报告本级财政部门，但采购合同已经履行的除外。
（二）重新组建评标委员会的前提条件
目前从我国的相关法规来看，重新组建评标委员会有两种前提条件，一是原评标委员会的成员因缺席、回避或者健康原因导致评标委员会组成不符合规定，而又无法及时补足评标委员会成员。二是采购项目的原评标委员会因违反政府采购法规导致评审结果无效的，重新组建的评标委员。而有违法违规行为的原评标委员会成员不得参加重新组建的评标委员会。
（三）对违规重新组建评标委员会行为的处罚
对于违规重新组建评标委员会的行为，87号令第78条规定：采购人、采购代理机构违规重新组建评标委员会进行评标的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。
四、复核
虽然在政府采购活动中，复核不是“重新”，但复核与重新评审、重新开展采购活动和重新组建评标委员会有直接的关系。所谓复核，是指审查核对。政府采购中的复核主要是指对评标委员会的对自己的评审结果进一步进行审查核对的行为。
政府采购的复核是一种自我完善、自我修正的行为。其目的是保证评审工作的公正性、合法性、完整性。
《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中反复强调了复核的重要性，并对复核的内容、重点、形式进行了规定和要求。强调采购人或采购代理机构要对评审数据进行校对、核对，对畸高、畸低的重大差异评分可以提示评审委员会复核或书面说明理由；评审委员会要对评分汇总情况进行复核，特别是对排名第一的、报价最低的、投标或相应文件被认定为无效的情形进行重点复核，并根据评审结果推荐中标或成交候选供应商，或者根据采购人委托协议规定直接确定中标或成交供应商，起草并签署评审报告。
新修改的87号令第64条规定，评标结果汇总完成后，除分值汇总计算错误的、分项评分超出评分标准范围的、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的、经评标委员会认定评分畸高、畸低的情形外，任何人不得修改评标结果，评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载；评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。
对于核对评标结果，有上述情形的，要求评标委员会复核或者书面说明理由，评标委员会拒绝的，应予记录并向本级财政部门报告。
五、重新评审、重新开展采购活动、重新组建评标委员会以及复核的联系与区别
不管是重新评审、还是重新开展采购活动和重新组建评标委员会，都是对前者的否定，这一点是相同的。而复核在一定程度是重新评审、重新开展采购活动和重新组建评标委员会的前提，往往是通过复核后才对前者的否定，并依据复核得到的信息，决定是否重新评审、重新开展采购活动和重新组建评标委员会。所以，复核是关键、前提。
74号令都规定“终止”采购活动后，才重新开展采购活动。对于“终止”用法不妥。终止是最终的结果，最终停止，不再发展下去、进行下去了，事情到此为止。中止是事情中途停止，事情还没有完成，由于某种原因，被迫停止，有可能再继续下去，也有可能不继续下去。一个是最后停止,一个是中间停止。所以应该是中止采购活动。如果严格意义上讲，终止是指采购项目，也就是《政府采购法》第37条规定的“采购任务取消”才终止。只要采购项目或采购任务不取消，采购活动只能是中止。
采购人或采购代理机构一般情况下重新开展采购活动和重新评审都不需要审批、审核，只需书面报告政府采购监管部门。只有因公开招标失败后需变更为非招标采购方式时才“报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准”。
重新组建评标委员会不需要报告和审批，由采购人或采购代理机构依法决定。重新评审包括组织原评标委员会评审和重新组建的评标委员会评审。只有原评标委员会不能正常履行职责的情形下，才重新组建评标委员会重新评审。
笔者认为，大概念的重新组织采购活动，包括重新评审和重新组建评标委员会。（本文来源-政府采购信息网 作者：宋军）
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